【天然气】论文荐读：推进天然气大用户直供的政策分析及建议

华气能源猎头 2022-04-22

原标题：论文荐读丨推进天然气大用户直供的政策分析及建议

来源：《城市燃气》2020年第七期作者：徐士林彭知军（作者单位：襄阳华润燃气有限公司/华润燃气控股有限公司）

摘要：近年，随着天然气改革推进，行业竞争日益激烈，在大多数下游市场特许经营权确立的情况下，上游单位利用资源优势以大用户直供方式发展优质用户切入下游市场。本文从天然气行业背景、国家和地方已出台的有关政策，提出了对大用户直供的理解，分析了大用户直供和特许经营制度的关系，以及对城镇燃气经营企业的影响，进一步指出：应按燃气专项规划要求坚持特许经营区域内“一张网”，以减少重复建设，实现社会投资收益平衡；坚持燃气特许经营制度的同时发挥规模优势给予大用户特殊气价政策，降低用气成本；集中力量加快建设燃气设施，提高供应保障能力，为大用户稳定用气创造条件；政府部门出台有关政策支持和规制城镇燃气经营企业开放富余输配能力，为符合条件的大用户公平无歧视的提供代输服务。

关键词：天然气市场化改革大用户直供燃气特许经营权代输

1、大用户直供的内涵

1.1 大用户直供的含义

大用户直供可从“大用户”和“直供”2个层面来理解。 （1）“大用户”，主要以年用气量作为划分标准，是依据区域经济发展水平确定的天然气用气单元。受区位优势、经济水平、用气产业影响，企业用气规模、用气压力也不一样，因此各地的“大用户”标准也不尽相同。比如，山东省规定的“大用户”是指年用气量超过5 000万m3 的工业集中区、清洁化集中采暖、热电联产的用气项目；广东省的“大用户”指燃气电厂、分布式能源站、炼厂和年用气量超过1亿m3 的大工业用户。（2）“直供”，是指燃气用户使用管道天然气达到一定量，可以直接在天然气气源市场自行采购，通过不同的管道途径输送至自己的燃气设施使用且仅限于用户自己使用的一种供应模式。《国家发展改革委关于理顺非居民用天然气价格的通知》（发改价格〔2015〕351号）中明确，直供用户是指直接向上游天然气供应商购买天然气，用于生产或消费、不再对外转售的用户，或者简称为“有资格的用户”。这里包含3层意思：

一是直供用户与上游供应商是直接的购销关系，不涉及输气管道的建设；
二是购销资源是天然气，可以是管道气也可以是液化天然气，既可以是国产气也可以是进口气；
三是“专气专用”，不能转作他用。

“直供”模式，当前多与当地燃气专项规划确定的可中断用户和城镇燃气经营企业（本文如无特殊说明，均视为已获得某区域的燃气特许经营权）的用户结构中的大型燃气用户有关。该模式是天然气 “X+1+X”运行模式下，统一规划、统一建设、统一调度、统一运行“一张网”的一种经营方式，是天然气管道供应市场化成熟的一种表征。实践中，一些地方在探索推进大用户直供时，出现了重复规划、重复建设直供专用管道的现象，影响了供气秩序，造成了社会投资浪费，并不是上述国家政策鼓励的“直供”。

1.2 大用户直供的背景 大用户直供，主要是以减少中间环节实现上游单位和直供用户双赢。在我国当前的气源单位条件下，推动大用户直供的力量主要来自“三桶油”。最早出现“大用户直供”的提法，是国家发改委价格司于 2012年3月30日在杭州召开的全国物价局会议上发出的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）。《意见稿》提出：“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供，减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本”。2015年2月底，国家发改委发布《关于理顺非居民用天然气价格的通知》(发改价格〔2015〕351号)，决定自4月1日后将存量气和增量气门站价格并轨，全面理顺非居民用气价格，同时试点放开直供用户用气价格。
当时提出试点放开直供用户价格的背景主要有：

一是上中下游一体化的企业如“三桶油”已签订的长协气量亟需消化，认为终端销售价格影响天然气市场的扩大利用；
二是海上天然气、页岩气、煤层气、煤制气和液化天然气产能逐步增加，国际国内天然气市场供需相对宽松；
三是上海石油天然气交易中心成立，具备市场化交易条件；
四是直供用户用气量较大，具备较强的价格谈判能力。

目前，业内普遍谈到的大用户直供，是源自2017 年6月国家发改委《加快推进天然气利用的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出“健全天然气市场，建立用户自主选择资源和供气路径的机制。用户自主选择资源方和供气路径的，应当符合当地城乡发展规划、天然气和燃气发展等专项规划，地方人民政府应加强统筹协调给予支持。”

1.3大用户直供的方式 大用户直供推行的方式，必须与用户用气是否可中断、地方燃气专项规划、城镇燃气经营企业的经营情况和用户结构相关联。分为2种模式： （1）“直购+代输”模式：大用户与上游单位签订天然气购销协议，采购气量通过地方城镇燃气经营企业已建设的“一张网”代输。以重庆、广东、福建部分地区为代表。 （2）“直购+新建”模式：大用户与上游单位单独签订天然气购销协议，并通过与多个投资主体合资合作形式建设输气管道设施，从输气管网单独开口接气使用。以江苏部分地区为代表。笔者认为，第一种模式与燃气特许经营制度尚可协调，符合国家“X+1+X”改革方向，是未来行业市场化改革发展的趋势；但是第二种模式与国家改革思路、管网设施“一张网”规划和《城镇燃气管理条例》相矛盾，必须妥善处理政府、大用户、上游单位与地方城镇燃气经营企业四者的关系，应运用法治思维法治方式推进大用户直供，释放改革红利。

2、“直供”政策分析

2.1 国家层面的有关政策

自2013年开始，国家发改委在推进天然气价格市场化改革中，出台了一些鼓励大用户直供的政策，详见表1。

表1 国家层面大用户直供有关政策梳理情况

2.2 地方层面的有关政策 地方层面大用户直供有关政策详见表2。

表2 地方层面大用户直供有关政策

3、关于“直供”模式的分析

3.1 业主自建“直供管道”与“燃气特许经营制度” 的冲突分析

燃气特许经营制度实施以来，在规范城市燃气基础设施投资建设与运营管理方面发挥了积极的作用，一定程度上促进了城市燃气市场的发展，可谓立下“汗马功劳”[2]。业主在管道已覆盖且特许经营权已授予的地区自建“直供管道”与国家现行法规有冲突，并非国家政策所鼓励，违反了城市管道燃气特许经营制度，分析如下。 一是国家只是鼓励上下游之间直接购销天然气而不是指重复规划建设燃气输气管道。《加快推进天然气利用的意见（征求意见稿）》指出：“完善城镇燃气特许经营权政策，放开大用户直供直销”。当初在讨论时，因该表述含有允许天然气供应商单独为城市的工业大用户修管道并专供天然气之意[3]，违反了城市统一规划布局的“一张网”燃气专项规划，也损害了城镇燃气经营企业的利益，遭到了明确反对。因此，最终发布的正式《意见》中找不到“直供”的表述。按照规划法律法规要求，燃气设施的建设应符合城乡规划和城市燃气专项规划，避免重复规划和投资浪费。 二是燃气特许经营协议约定了城镇燃气经营企业对业主专有产权以外燃气设施的投资建设权利。原建设部公布的《管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502）中明确，经政府依法授予的城镇燃气经营企业，享有特许经营权范围内的管道燃气业务独家经营的权利，拥有特许经营权范围内的管道燃气的投资、建设、经营权利，该权利具有排他性、唯一性。 三是城镇燃气经营者负责按燃气规划投资、建设、运行、维护管理燃气设施，是国家赋予的法定职责。《城镇燃气管理条例》规定，城镇燃气经营者对用户建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，承担运行、维护、抢修和更新改造的责任。2020年新修订的《江苏省燃气管理条例》规定，管道燃气经营者应当按照城镇燃气发展规划投资、建设燃气设施。2019年新修订的《河北省燃气管理条例》规定，在城镇燃气经营企业建设的符合燃气专项规划的管网覆盖范围内，用气企业擅自建设的独立供气设施包括点供站、直供管道都是不合法的。 四是政府支持城镇燃气经营企业建设建筑区划内业主专有设施以外的管道燃气设施是依规履约、践信守诺的体现。政府无力投资、运营庞大的燃气基础设施的情况下，通过引进社会资本成立项目公司授予其特许经营权，政府只有保障了该权利，投资企业才能按照原可研报告中的经济测算模型在特许经营协议规定期限内收回成本，才能为地方持续提供良好的公共服务产品。

3.2 大用户直供与城镇燃气经营企业的冲突分析 上游气源单位或大用户在城镇燃气经营企业范围内自行建设输气管道供气，违反了政府与城镇燃气经营企业签订的管道燃气特许经营协议，侵犯了投资者权益。 一是大用户对城镇燃气经营企业的用气结构和平稳供气意义重大。按照城镇燃气专项规划建设的燃气设施，具有超前性，投资巨大。受现行价格机制和结构影响，一方面城镇燃气经营企业需要靠大用户维系生存和保障基本的运营，另一方面大用户对平衡城市管网的用气负荷、优化用气结构、提升气量规模都起着重要的支撑作用。 二是城镇燃气经营企业需要依靠大用户提高用气规模维持正常运行。在城市燃气的运营成本中，居民用气点分散、用气终端多、单位用气量低，安全管理难度大，运营供气成本最高，尤其是在巡检、收费、客服、维修、抢险、调峰等方面投入的成本要远远高于工商业用户。 三是现行价格体制需要依靠提升工商业气量补贴居民用气价格的损失。我们是社会主义国家，居民用气价格一直受到政府严格管制，无法反映实际成本，价格长期倒挂[4]。为了保障对居民的供应和社会的稳定，城镇燃气经营企业不得不用非居民用户气价收益来补贴居民供气亏损。 因此，自建管道的“直供”模式将对城镇燃气经营企业造成不利影响：

一是打破了燃气特许经营权的完整性，导致城镇燃气经营企业利益受损，影响社会资本参与公共基础设施建设项目的积极性；
二是为争抢大用户导致恶性市场竞争，重复建设管道，违反燃气设施整体布局规划；
三是城镇燃气经营企业盈利能力降低，缺少足够的资金去维护管网设施，无法保证用户的安全稳定用气，更会伤及民生，形成不稳定的因素。

3.3 政府应如何处理“直供”模式与城镇燃气经营企业之间的关系 因天然气行业政策调整，国家鼓励大用户直接向上游资源方购气，这与已授予的特许经营权存在直接冲突。那么，地方政府应该如何处理呢？首先，政府应守信践诺，根据国家相关法律法规规定，优先城镇燃气经营企业投资建设输气管道，禁止用气方擅自建设不符合规划要求的直供管道。其次，应按国家相关规定履行程序，兼顾供用气双方利益，可以要求城镇燃气经营企业开放管道代输功能，合理核算输气成本，降低用气成本。近年，国家出台了一系列法律法规保护特许经营者合法权益，地方政府改变约定或毁约，应当给予特许经营者相应补偿。企业提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理并给予支持。比如《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中共中央、国务院2016 年11月4日印发）第七条、《优化营商环境条例》（国务院2019年10月22日发布）第三十一条、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部委2015年6月1日发布实施）第三十六条、《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕 17号，最高人民法院2019年11月12日发布）第二十一条，主要内容如下：

（1）大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；
（2）因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿；
（3）公民、法人或者其他组织就“政府特许经营协议”提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

4、相关建议

4.1 按城镇燃气专项规划要求统一规划、建设全市 “一张网”，避免重复建设和投资浪费 应坚持因地制宜、经济合理、节约资源的原则，在遵循城镇燃气专项规划的前提下，按照老情况老办法、新情况新办法推广大用户直供。比如可根据各地供气结构、能源结构、经济水平、管网覆盖率、新区发展等方面，优先利用已建管道、节约土地资源、合理选择区域推进，避免重复投资建设，避免增加营运、管理及维护等资源投入。

4.2 坚持管道燃气特许经营权制度，发挥规模优势给予大用户特殊气价政策支持经济发展 对于城市公用事业行业，特许经营权制度是政府投资最少、最合理有效的、利用社会资本解决城市基础设施服务的最好办法，应毫不动摇的坚持下去。城镇燃气经营企业应拥抱行业改革，发挥专业高效的服务优势，强化内部管理，降低气源和单位供气成本，扩大供气规模，提高管网负荷率，出台差别化的特殊气价政策降低大用户用气成本，支持实体经济发展。

4.3 集中力量加快建设燃气设施，提高城市燃气供应保障能力，坚定大用户持续用气信心 政府应加强对上游勘探开发、燃气规划、基础设施建设以及城市燃气特许经营者的监管，严格监管输配气价格和燃气规划执行情况，集中精力建设天然气输配及储气设施，提高供应保障能力，为大用户稳定供气、安全供气创造条件，坚定大用户长期使用天然气的信心。

4.4 政府出台办法，要求城镇燃气经营企业为符合条件的大用户公平无歧视的提供代输服务 建议政府出台监管办法，要求城镇燃气经营企业开放管道输气功能，为大用户提供代输及运维服务，政府核算管输费或配气价格时应充分考虑合理分摊市政燃气设施投入建设成本。城镇燃气经营企业只能收取政府核定的代输费，气源价格和用气价格由用气方自行负责，这也符合“管住中间、放开两头”的行业改革精神。浙江正在试点。

5、结语

“直供”模式重在谁来供，而不是谁来建。现阶段，在完善法律法规的同时改革，既要坚持市场化方向，也要坚持特许经营制度。天然气作为新时代城市发展不可或缺的能源要素，城镇燃气经营企业作为重要的公用民生企业，经营发展建设必须按照城镇燃气专项规划要求，统一规划、统一建设，早日实现全市 “一张网”目标。同时，城镇燃气经营企业应加快燃气基础设施建设，强化内部管理，发挥专业高效的服务优势，扩大供气规模，提高管网负荷率，努力降低气源和单位供气成本，从而降低大用户用气价格，积极支持实体经济发展。借鉴浙江经验，积极探索更适应社会主义市场经济发展的“代输模式”，既兼顾城镇燃气经营企业作为提供普遍服务的公用企业的基本属性，又兼顾了大用户用气的更低成本、更加便捷、更为安全的基本需求。

来源：《城市燃气》2020年第七期作者：徐士林彭知军（作者单位：襄阳华润燃气有限公司/华润燃气控股有限公司）

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